Les missions françaises dans les Balkans : le bilan



Texte paru dans Les documents du C2SD, 2007, n°91, pp. 137-156.
Le texte était également accompagné de deux cartes et un tableau. Retrouvez la version intégrale sur 
http://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00260036/fr/
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Dix ans après la signature des Accords de Dayton et cinq ans après la chute de Slobodan Milosevic, il semble que les Balkans se soient engagés dans une nouvelle direction, avec une volonté affichée de s'inscrire dans la dynamique européenne et d'obtenir, à terme, l'intégration dans l'Union européenne. Mais ces dispositions ne suffisent pas à effacer les problèmes relationnels et économiques issus des guerres de décomposition de l'ancienne Yougoslavie. C'est pourquoi, se développent deux tendances totalement opposées qui caractérisent la région balkanique en 2005 et dans les années à venir : d'une part, un rapprochement vers l'Union européenne et la stabilisation d'une partie de la zone ; d'autre part, la montée des nationalismes sur fond de vengeance intercommunautaire, de profondes difficultés économiques, et de trafics criminels et mafieux. Cette évolution de l'ensemble de la région est même soulignée dans l'emploi des termes : il n'est plus d'usage de parler de « Balkans », la diplomatie utilise plus volontiers la formule « Europe du sud-est », soulignant ainsi une rupture majeure avec le passé chaotique de la zone. Mais peut-on réellement se cacher derrière des mots pour assurer la stabilité de la situation ?

 

Certes, les médias ont accordé peu d'importance au cas des Balkans dans l'actualité de 2005-2006. Pourtant, le bilan paraît particulièrement contrasté : tandis que la Slovénie a intégré, en fête, l'Union européenne le 1^er mai 2004, que l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie est prévue pour 2007, et que les négociations sont ouvertes avec la Croatie, les autres pays balkaniques sont très éloignés d'une telle perspective : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine et Serbie-Monténégro font toujours partie des "zones grises" définies comme potentiellement ou réellement dangereuses, où prolifèrent la misère et les trafics. Et cela, sur le continent européen, au moment même où l'Union européenne connaît une crise identitaire importante (du fait de la non-ratification du Traité constitutionnel par la France et les Pays-Bas). Tandis que le modèle de la construction européenne semble en panne, on peut se demander quelle est la capacité réelle de l'Union à imposer la stabilisation et le développement durable dans la région balkanique : n'oublions pas que la situation actuelle dans les Balkans est le reflet d'un échec de la paix sur le sol européen, alors que la Communauté européenne est née de l'idée politique de garantir la paix et la sécurité aux Européens, après le choc de la Seconde Guerre mondiale. La quasi-absence de reportages médiatiques et de documentaires sur les Balkans en 2005 et 2006 cache une triste réalité aux yeux des citoyens européens : la paix n'est pas garantie dans ces régions où des années de guerres intercommunautaires, la fuite de nombreux criminels de guerres, les problèmes économiques liés à la pauvreté initiale de la région et aux dégâts causés par les affrontements bloquent le processus de réconciliation. 2005 est, pourtant, l'année du bilan : à l'heure où l'on fête les 10 ans des Accords de Dayton, et où l'on commémore les 10 ans du massacre de Srebrenica, il semble que les progrès soient en cours, même s'ils sont insuffisants. 2006, quant à elle, est l’année des négociations : statut du Kosovo, Dayton II en Bosnie-Herzégovine, référendum sur l’indépendance au Monténégro sont autant de questions délicates dans lesquelles se jouent l’avenir de l’ensemble des Balkans. 

Il est difficile de déterminer géographiquement où s'arrêtent les limites des Balkans. Les experts ne fixent pas les frontières de cet ensemble au même endroit. Le terme « Balkans » a été imposé par les géographes qui voulaient imposer des divisions objectives à partir des caractéristiques physiques du globe terrestre. Signifiant « montagnes » en turc, les Balkans désignent l'ensemble montagneux situé au sud-est de l'Europe. « A l'est, à l'ouest et au sud, la délimitation des Balkans est aisée, puisque les mers qui les entourent forment des limites claires. Au nord, en revanche, il n'y a pas de ligne du relief permettant de décider où s'arrête la péninsule »[1]. Les questions de la limite des Balkans se trouvent particulièrement posées pour les pays limitrophes comme la Roumanie, la Turquie (au même titre que la question de son appartenance ou non à l’Europe), la Grèce (doublement balkanique et méditerranéenne), ainsi que la Slovénie et la Croatie (dont l'appartenance à l'aire balkanique n'est devenue une problématique qu'au moment de la désintégration de la Yougoslavie, rapprochant de fait ces pays de l'Europe centrale). La question est donc complexe, et les experts ne donnent pas tous la même définition des Balkans. Dans cet article, seront privilégiés les faits culturels, à savoir ce qui peut faire l'identité des populations balkaniques. C'est pourquoi, la Grèce est exclue de cette étude, dans la mesure où son appartenance à l'aire méditerranéenne et son entrée ancienne dans l'Union européenne semble la distinguer, au moins partiellement, des problématiques actuelles de l'aire balkanique. Par contre, la Slovénie et la Croatie seront comprises, puisque les changements politiques et sociaux actuels et leur rapprochement avec l'Union Européenne sont des conséquences directes de leur ancienne appartenance à la Yougoslavie. Enfin, la Roumanie sera incluse dans l'étude, dans la mesure où les démarches pour intégrer l'UE sont régulièrement analysées en parallèle de celles de la Bulgarie, et correspondent au même calendrier dans le processus d'intégration dans l'Union. La recherche d'une délimitation géographique précise, sans contestation, est impossible dans le cas des Balkans, mais il est évident que « les Balkans existent d'abord dans les esprits et ensuite sur le terrain. Cela ne signifie pas qu'ils n'existent pas. Bien au contraire, nier leur réalité, comme on l'a fait pendant la guerre froide, la rend encore plus destructrice quand les « vieux démons » se réveillent »[2].

 

 

 

I.                   Une ouverture de l'Union européenne vers les Balkans

 

1.      Nouveaux adhérents dans l'UE, pas en avant vers la stabilisation de la zone ?

 

a.       L'intégration de la Slovénie, un espoir pour les autres pays balkaniques

 

La Slovénie est entrée dans l'Union européenne le 1^er mai 2004. Considérée comme le « bon élève de la classe » parmi les dix nouveaux entrants, son cas ne fait pas polémique (d'autant plus que ce pays reste inconnu pour la plupart des habitants des pays de la « Vieille Europe »). L'année 2005 a, par conséquent, été marquée par les premières expériences de ce petit Etat de 20 254 km² (soit les 2/3 de la superficie de la Belgique) dans la construction européenne au moment même où celle-ci connaît une crise profonde (du fait des référendums en France le 29 mai 2005 et aux Pays-Bas le 1^er juin 2005, refusant la ratification du Traité constitutionnel). L'appartenance de la Slovénie à l'aire balkanique est contestée, depuis son indépendance, par de nombreux experts, du fait de sa proximité – à la fois géographique, historique et culturelle – avec l'Autriche et l'Europe centrale. Néanmoins, son intégration dans l'UE a amené un profond espoir pour l'ensemble des Balkans. D'une part, les frontières de l'Union européenne se sont rapprochées de cet espace considéré comme chaotique. D'autre part, la coopération de l'UE avec les autres pays est renforcée par le soutien espéré de la Slovénie. Cette nouvelle frontière de l'Europe communautaire est une avancée vers les Balkans, alors même qu'il semble que seul cet espace soit réellement exclu de la dynamique européenne. En 2005, les frontières de l'UE entourent la plupart des pays balkaniques, alors même que ceux-ci possèdent une situation stratégique centrale sur le continent. La Grèce reste isolée géographiquement du reste de l'ensemble de l'Union. C'est pourquoi, l'entrée de la Slovénie dans l'UE est un premier pas vers l'intégration de toute une partie de l'Europe aujourd'hui considérée comme instable, voire chaotique.

 

D'un point de vue militaire, il est évident que l'intégration dans l'Union européenne d'un petit pays de 2 millions d'habitants, tel que la Slovénie, ne va pas perturber les équilibres entre les grands pays européens. La défense représente seulement 6 500 effectifs (contre 259 000 personnels en France, et 204 000 au Royaume-Uni). Le budget consacré à la Défense est de 458 millions de dollars en 2005 (soit 100 fois moins que la France). Néanmoins, il est intéressant de remarquer que la Slovénie concentre de plus en plus ces efforts sur ce domaine : 2005 est marquée par une augmentation de 14 % du budget de la Défense. Les enjeux pour ce petit pays sont doubles, dans la mesure où il s'agit de devenir opérationnels dans le cadre des opérations interalliées de l'UE et de l'OTAN. En effet, cette ouverture de l'Union à l'Europe du sud-est doit être mise en parallèle avec l'élargissement de l'OTAN dans la même zone. L'intégration de la Slovénie dans les deux organisations pose le problème de la construction de l'Europe de la Défense. Intégrer de nouveaux Etats dans l'Union européenne peut influencer, par leurs poids politiques et leurs votes, les débats sur les futures structures de défense pour l'UE. L'opinion des Slovènes, nouveaux adhérents à la fois de l'UE et de l'OTAN, compte désormais dans les polémiques entre une défense européenne intégrée ou autonome. Au moment où la construction politique européenne est en panne, il semble que l'UE hésite à choisir une réelle stratégie. L'arrivée de nouveaux membres est un facteur aggravant, qui empêche l'élaboration d'un discours commun mettant fin aux ambiguïtés de la relation OTAN/UE. La position de la Slovénie en 2005 reflète à la fois l'importance des choix stratégiques des nouveaux adhérents OTAN/UE, mais surtout permet d'envisager les difficultés pour l'Europe de la Défense à s'imposer face à l'OTAN, à construire des institutions militaires européennes, à élaborer une doctrine d'emploi des forces commune… Difficultés qui vont d'autant plus s'amplifier si ces questions ne sont pas résolues avant les futurs élargissements de l'Union européenne prévus en Europe du sud-est.

 

 

b.      Les défis de l'adhésion future de la Roumanie et de la Bulgarie

 

Les défis sont multiples : les frontières de l'Union européenne vont se rapprocher de régions instables comme la Serbie-Monténégro et l'Albanie, l'espace européen va également se rapprocher de la mer Noire et des questions de limites de l'élargissement (et par conséquent de la question de l'entrée de la Turquie dans l'Union). De plus, la corruption et la criminalité sont parties prenantes de la vie économique et politique de ces pays, sans compter les questions de minorités nationales. L'Europe conçue comme une vaste zone de libre-échange se déplace vers des pays potentiellement dangereux, dans la mesure où leur économie n'est pas stabilisée et que les trafics profitent de l'avènement du capitalisme et, plus tard, de la libre circulation pour se développer et irriguer l'Europe toute entière. Le défi pour l'Union européenne consiste en une stabilisation de la situation, une amélioration des conditions sociales, une importante diminution des risques économiques potentiels et une sécurisation des frontières. Tous les facteurs doivent s'orienter vers une volonté de sécurité au sein de l'espace communautaire, afin que la future adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie soit une réussite pour l'UE. C'est pourquoi, il est fondamental d'élaborer un concept européen de sécurité clair et précis. Certes l'idée n'est pas nouvelle, mais les défis qui se présentent au lendemain du refus, dans deux pays, du Traité constitutionnel, laissent présager les difficultés à venir pour aboutir à une culture de sécurité commune à 25 membres, voire plus, dès 2008. Pour cela, il faut d'abord dessiner une géographie de la sécurité qui ne soit plus centrée sur les intérêts nationaux, mais élaborée dans le cadre des menaces et des attentes communes à l'ensemble des pays européens. Faire entrer la Roumanie et la Bulgarie va augmenter le risque de menaces sur la sécurité intérieure (au vu des problèmes de trafics et de corruption) et extérieure (en rapprochant l'espace communautaire de zones grises), mais aussi la complexité d'arriver à un consensus convenant à tous les membres. Plus les acteurs seront nombreux, plus l'élaboration d'une vision sécuritaire et stratégique commune sera longue et difficile : « En termes d'organisation, c'est l'absence d'une vision globale qui constitue un des plus grands freins au développement d'une Union européenne efficace et allante »[3]. L’année 2006 s’ouvre, par conséquent, sur des négociations intenses quant au sort de la Bulgarie et de la Roumanie dans l’Union européenne, avant les décisions pour une entrée dans l’UE en 2007 ou une poursuite des discussions.

 

 

2.      Les nouvelles frontières de l'Union européenne : un défi pour la sécurité et la paix de l'Europe

 

L'année 2005 a été marquée par la multitude des polémiques sur l'évolution de l'Union européenne, notamment autour de la directive Bolkestein, du Traité constitutionnel, et de l'entrée de la Turquie. La question des frontières, de leur nature, de leurs limites, de leur contrôle… revient régulièrement au cœur des préoccupations de l'opinion publique française et européenne. Jusqu'à la fin de la Guerre froide, les frontières de l'Europe communautaire s'imposaient de facto, dans la mesure où le bloc communiste était par lui-même une frontière clairement définie. Mais aujourd'hui, quelles frontières à l'Union européenne ? Quelle place pour l'Europe du sud-est dans cette recomposition territoriale du continent ?

 

Le plus souvent, on entend par « frontière » une séparation reconnue entre deux Etats, bien déterminée par un tracé officiel. Cette définition de la frontière reflète l'état d'esprit d'un Français pour qui la frontière est une notion administrative qui ne pose plus aucun problème depuis plus d'un demi-siècle. Cette approche de la frontière est d'autant plus vraie chez les Français que la notion même de frontière physique tend à disparaître sur le territoire national, dans la mesure où, avec l'Union européenne, la frontière n'est plus marquée par l'affirmation de l'autorité nationale (à travers la présence des douaniers, par exemple), mais elle tend à laisser place à de nouvelles limites transnationales. La notion même de frontière n'est donc pas similaire d'un pays de l'Europe à l'autre, en fonction de son appartenance ou non à l'Union européenne. Ainsi, elle est habituellement définie comme la « limite du territoire d'un Etat, reconnue au titre d'accords internationaux, traités entre voisins ou arbitrage d'une conférence ou d'une organisation internationale »[4]. La frontière est, par conséquent, un enjeu géopolitique très important : elle est le symbole concret des affrontements entre divers Etats dans leur lutte pour des territoires. Les frontières terrestres suivent parfois les contraintes physiques (comme des montagnes ou des fleuves), mais ce n'est pas une généralité dans la mesure où elles sont le fruit d'une histoire et de nombreux affrontements entre voisins, ainsi que d'une perception de l'espace par les habitants qui parfois s'affrontent à ce sujet : « En matière de frontières et de territoires, entrent en jeu à la fois des réalités concrètes, souvent douloureuses, et des représentations, des perceptions et des discours sur l'espace : tel rappellera des droits historiques et revendiquera celui du premier occupant, comme en Transylvanie ou dans le Kosovo, alimentant des querelles incessantes et sans issue, autre que la guerre »[5]. C'est pourquoi, même de nos jours, les frontières continuent d'être une raison d'affrontements dans les Balkans – aux confins de l'UE – entre des nations, ou des nationalités (comme dans le cas du Kosovo, entre la Serbie et la minorité albanaise ou dans celui de la Bosnie-Herzégovine entre les Serbes, les Croates et les Bosniaques).

 

L'enjeu, en 2006 et dans les années à venir, est d'assurer à l'Union européenne des frontières extérieures solides, c'est-à-dire de garantir sa sécurité. Les nouvelles frontières de l'Europe communautaire pose le problème du rapprochement avec des zones « grises », des zones déstabilisées politiquement et économiquement, où règnent d'importants problèmes de corruption, d'implantation de réseaux criminels, et de trafics. Avec l'intégration de la Slovénie, ainsi que les négociations avec la Roumanie, la Bulgarie et même la Croatie, le territoire de l'UE s'est approché des plaques tournantes de trafics du Vieux continent, à savoir la Serbie-Monténégro, la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo, et l'Albanie. L'affaiblissement de la menace militaire sur le territoire communautaire ne signifie pas une totale absence, mais de nouvelles formes de menace. Le contrôle des frontières de l'UE, au-delà du débat pour savoir quelles sont les limites à l'élargissement de l'organisation, devient un réel défi, dans la mesure où les enjeux sécuritaires relèvent de menaces non conventionnelles, périphériques ou indirectes. La sécurité passe par le contrôle des flux divers qui peuvent entrer dans l'espace européen, d'autant plus que les frontières internes n'existent plus dans l'espace Schengen. Les différents trafics (marchandises illégales, organes humains, femmes et enfants…), le terrorisme, l'approvisionnement en matières premières et en énergies… sont des défis d'aujourd'hui et de demain pour le territoire européen intérieur, dans lequel les armées ont un rôle à définir plus clairement dans l'établissement de l'Europe de la défense. La coopération entre les institutions policières et militaires est particulièrement difficile, dans la mesure où les critères institutionnels pour mettre en place une police, une gendarmerie et une armée communes ne sont pas aujourd'hui établis clairement par des textes juridiques et des missions bien définies.

 

 

 

II.                Des zones grises en plein cœur du continent européen

 

1.      Les missions de maintien de la paix : une nécessité dans les Balkans

 

La définition du maintien de la paix est très floue puisqu'il en existe une multiplicité sans qu'aucune ne soit communément admise. C'est ainsi qu'apparaissent de nombreux termes différents qui tous décrivent une réalité du concept générique de la mise en place de la paix sur un théâtre d'opérations en crise[6] : imposition de la paix, rétablissement de la paix, maintien de la paix élargie, stabilisation de la paix… La paix s'instaure en plusieurs étapes : l'imposition de la paix (qui demande un fort niveau d'implication de la force armée), puis le maintien de la paix (qui s'établit lorsque la sécurité est assurée et que les parties en conflit signent des accords). Ainsi, on peut définir le maintien de la paix (tel que l'ONU le conçoit actuellement, dans un contexte d'après-Guerre froide) comme une « action tendant à la prévention, la limitation, la cessation d’hostilités entre Etats ou entre factions à l’intérieur d’un Etat, par l’intervention d’éléments multinationaux comprenant des forces militaires, des éléments de police, des organismes civils, et agissant sous l’égide d’une organisation internationale. Une action de maintien de la paix a lieu à la demande ou avec le consentement des parties concernées. L’emploi de la force pour atteindre les buts fixés peut être décidé par l’Organisation exerçant la conduite politique de l’action »[7]. En ex-Yougoslavie, le maintien de la paix succède à l'imposition de la paix : on est entré dans un processus où les représentants des communautés ethniques de la province acceptent la stabilisation de la situation géopolitique. Ces opérations sont complexes pour les forces armées, dans la mesure où elles sont très éloignées du combat traditionnel, auquel les militaires étaient habitués et pour lesquels ils étaient entraînés. En effet, elles obligent le militaire à dialoguer avec de multiples acteurs et à s'adapter à de nouvelles missions très variées, parfois proches de l'humanitaire[8]. Les opérations de maintien de la paix en ex-Yougoslavie consistent « à mettre en place des éléments positifs de la solution du conflit en même temps qu'on mène le combat contre l'agresseur »[9]. Les forces militaires internationales doivent, en plus des missions de sécurisation essentielles dans l'imposition de la paix, agir selon une stratégie constructive, c'est-à-dire mettre en place ou aider à la mise en place de tous les projets qui pourront amener les Bosniaques, les Croates, les Albanais, les Serbes et les petites minorités à vivre ensemble en paix au sein de frontières reconnues et défendues par la communauté internationale. Ce type d'opérations impose, alors, aux militaires d'intervenir dans des milieux divers : non seulement les missions doivent être opérées dans le milieu physique et urbanistique des villes (afin d'obtenir un contrôle physique et une sécurisation du territoire), mais aussi dans le milieu humain et psychologique. Cette nouveauté dans l'engagement militaire est particulièrement présente dans le maintien de la paix qui se fixe pour objectif une réconciliation durable entre les populations ex-yougoslaves.

 

Les Balkans sont-ils condamnés à une présence militaire de longue durée ? La force internationale est présente dans la zone depuis les lendemains de la fin de la Guerre froide. En 2005, les dates « anniversaires » ont été nombreuses : dix ans du massacre de Srebrenica, dix ans des accords de Dayton, cinq ans de la défaite politique de Slobodan Milosevic… Les symboles se multiplient. Néanmoins, les forces militaires de la communauté internationale sont toujours sur place : moins nombreuses, plus regroupées, mais toujours sur le théâtre d'opérations. Les enseignements pour les missions de maintien de la paix actuelles et futures sont particulièrement importants. Bien évidemment, chaque conflit est différent et possède des caractéristiques propres qui font la complexité de l'application de la doctrine de la gestion de crise à chaque cas. Néanmoins, les missions dans les Balkans sont révélatrices des tendances lourdes des crises actuelles et futures. Tout le monde s'accorde à penser que les Balkans ont servi de « laboratoire » pour la communauté internationale, c'est-à-dire que les organisations comme l'ONU et l'OTAN, en pleine remise en cause idéologique et institutionnelle, ont testé leurs nouvelles doctrines, leurs nouveaux concepts stratégiques et leur nouvelle place dans les relations internationales. Que sont l'imposition et le maintien de la paix en 2005 ? Les interventions militaires en Bosnie-Herzégovine, en Croatie, en Macédoine et au Kosovo sont à l'heure du bilan. Les militaires occidentaux sont restés dans les points stratégiques les plus perturbés : tandis que le désengagement en Bosnie-Herzégovine devient de plus en plus effectif, les négociations politiques sur la mise en place d'un accord de Dayton II commencées à la fin de l'année 2005 annoncent une réelle reconstruction de l'économie et la possibilité d'une réconciliation entre les populations. En parallèle, il semble que le maintien de la paix au Kosovo se transforme régulièrement en opération d'imposition de la paix, parfois même en actions coercitives, pour séparer les communautés, protéger le patrimoine culturel, saisir les armes… De même, la stabilité de la Macédoine inquiète les observateurs internationaux qui préconisent un maintien des troupes internationales comme préalable pour l'amélioration de la sécurité dans la zone. Pourtant, les missions de maintien de la paix doivent permettre le passage entre une situation de crise et un rétablissement total de la paix. Les crises restent patentes dans les pays balkaniques, les situations sont toujours aussi explosives. Les tables rondes se multiplient au sein de la communauté internationale : gestion et administration de la Bosnie-Herzégovine, statut et frontières du Kosovo, avenir de la fédération de Serbie-Monténégro, situation de la Macédoine… les questions qui se posent au début de l'année 2006 sont toujours aussi nombreuses et engagent fortement l'avenir des Balkans. Chaque élément est potentiellement déstabilisateur de l'ensemble balkanique. Les avancées de la communauté internationale semblent minimes. Le maintien de la paix se transforme en ex-Yougoslavie en missions de longue durée, et ne remplit pas totalement son rôle de transition. La reconstruction, la réconciliation… sont des concepts qui paraissent très éloignés de la réalité de la vie quotidienne de certaines zones, tandis que d'autres se stabilisent. Mais il semble que les conditions d'amélioration dépendent d'abord des volontés locales, des acteurs qui les mettent en place et des rêves des populations, plus que de l'application « pure et dure » des doctrines d'emploi élaborées dans les instances internationales. C'est pourquoi, le maintien de la paix semble atteindre ses limites dans les Balkans : si la réconciliation paraît la voie choisie par la majorité de la population de Bosnie-Herzégovine, les pourparlers pour le statut du Kosovo vont être bien plus problématiques, dans la mesure où les communautés vivent côte à côte, dans des quartiers, des villes, voire des régions différentes de la province, mais elles ne vivent absolument pas ensemble – et ne l'ont jamais fait depuis des siècles. La force internationale, la KFOR, qui avait pour objectif de maintenir la sécurité et d'assurer les conditions pour recréer – ou plutôt créer – un Kosovo multiethnique, selon la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies. Aujourd’hui, le constat est simple : à la veille des négociations sur le statut futur de la province, il semble que la réconciliation entre les communautés serbe et albanaise soit utopique et irréalisable, le choix à prendre étant celui du moindre mal. Les leçons pour les opérations de maintien de la paix actuelles et futures sont évidentes : il est impossible de rapprocher des populations qui ne désirent pas vivre ensemble, à moins d'être prêt à engager des troupes armées pour une durée très longue. Deux types de réaction se sont développées face au concept de maintien de la paix : dans le cas de la Bosnie-Herzégovine, ce concept a permis aux populations d'avoir les conditions nécessaires à un retour à une vie commune pacifiée, malgré des difficultés persistantes. Mais en Macédoine et au Kosovo, il se transforme en force permanente sur un territoire où les rancunes et les vengeances peuvent ressurgir à tout moment d’inattention, en une sorte de gardien de prison chargé de stopper inlassablement les conflits entre détenus. Leçon primordiale pour les opérations militaires à venir : malgré l'amélioration constante de la doctrine et la mise en place d'une multitude d'actions très diversifiées en vue de la réconciliation des communautés et de la stabilisation de la zone balkanique toute entière, le maintien de la paix ne peut se satisfaire lui-même, sans réelle volonté de la majorité de la population, dans la mesure où chaque mission établie par les militaires est un échec sans collaboration des acteurs locaux.

 

 

2.      Les risques de résurgence de conflit : nationalisme et réseaux criminels et mafieux

 

Les conflits de l'ex-Yougoslavie sont souvent qualifiés de guerres de religion. Mais cette notion cache en grande partie la complexité de la situation dans ces pays. Certes, les dirigeants s'appuient sur des discours fondés sur la corrélation entre l'appartenance ethnique et la confession, mais ces arguments ont été avant tout utilisés pour galvaniser les foules. Aujourd'hui, le poids de la religion semble diminuer dans les discours nationalistes, qui s'appuient davantage sur une logique territoriale : il s'agit de faire correspondre les frontières d'un Etat avec les zones de peuplement des communautés. Ainsi, se poursuivent les phénomènes de « purification ethnique », initiés par Milosevic dans la violence, tant dénoncés par la communauté internationale. Aujourd'hui, ils se présentent de manière « douce », c'est-à-dire à travers des pressions sur les communautés en situation de minorité afin d'accentuer les flux de déplacés et de réfugiés. La recomposition territoriale selon des critères ethniques se poursuit actuellement, même si la violence n'est plus le moyen utilisé dans la vie quotidienne – à l'exception de quelques émeutes plus ou moins spontanées au Kosovo (comme les 17, 18 et 19 mars 2004). En Europe du sud-est, vivre en situation de minorité est peu confortable aujourd'hui : les pressions morales et sociales constituent une vraie politique de la peur, initiant un nettoyage ethnique « passif » dans les Balkans.

 

La mise en place de la reconstruction passe par la sécurisation des villes, qui ont été le « terrain de jeu » des différents réseaux criminels et mafieux pendant le conflit. Ceux-ci ont tout intérêt à maintenir le chaos urbain, pour asseoir territorialement leurs trafics. Les Balkans sont un point d'ancrage sur le continent européen, qui permet la diffusion des différents trafics (armes, organes humains, femmes et enfants, cigarettes, matériel informatique, drogues …). La Vieille Europe contient de nombreux clients potentiels, et la difficulté d'acheminement des « marchandises » est moindre grâce à la situation de plaques tournantes de l'Albanie, de la Bosnie-Herzégovine, de Belgrade, et du Kosovo. C'est un défi important pour les militaires déployés dans ces zones qui doivent non seulement contrôler les frontières, mais aussi les flux qui existent au sein des territoires dans lesquels ils sont déployés. Ainsi, reconstruire une zone déséquilibrée, voire dévastée par un conflit, signifie avant tout permettre la renaissance d'une économie stable et la diminution des tensions sociales, et par-là aider les échanges entre les villes et leurs arrière-pays, puis étendre ces flux aux régions voisines, afin de récréer une économie introduite dans les marchés mondiaux. Mais cet objectif présente de nombreux travers, puisqu'elle favorise le développement des trafics qui se sont étendus pendant la guerre : les militaires doivent avoir la mainmise sur le renouveau de ce flux économiques. Se pose alors le problème de l'assise territoriale de réseaux mafieux qui se développent dans les villes et dans leurs régions pendant les conflits. Sarajevo, Belgrade, Tirana, Pristina et Mitrovica sont des bons exemples de villes devenues des plaques tournantes des divers trafics issus de la désorganisation de l'économie et des tensions intercommunautaires. Une partie de la population urbaine se retrouve liée à cette nouvelle problématique des flux criminels, de sorte que les militaires doivent assurer le pari de les contrôler, afin de rendre à la ville sa tranquillité et sa sécurité nécessaires à la réconciliation de la population. Les flux criminels passent par les villes balkaniques, non seulement pour exploiter la désorganisation urbaine et le nombre important de clients, mais aussi pour profiter de leur situation géographique qui fait de ces villes des carrefours au cœur des réseaux criminels européens. Ces villes se retrouvent sur les routes reliant les grandes villes de l'Europe de l'est (figure n°2). Ces axes permettent aux marchandises de sortir de l'aire balkanique pour se diffuser dans l'ensemble de l'espace européen. Le bilan pour les opérations de maintien de la paix est lourd : les trafics se sont développés à l'insu du contrôle des militaires sur l'espace. Contrôler le territoire ne signifie pas seulement maintenir une paix en surface, mais aussi contrecarrer tous les facteurs de crise potentielle. L'enjeu n'est pas seulement le maintien de la paix dans des territoires bien déterminés, mais aussi la garantie de la sécurité sur l'ensemble du continent européen.

 

L'Union européenne toute entière est impliquée dans la pacification des Balkans, du fait de la proximité de ses frontières avec cette zone potentiellement dangereuse du fait de ses nationalismes, et de l'importance grandissante de l'arrivée de toutes sortes de trafics favorisés par le chaos et les tensions sociales et intercommunautaires.

 

  

III.             La construction de l'Europe de la défense dans les Balkans ?

 

1.      Les missions militaires sous l'égide de l'Union européenne

 

L'Union européenne a, par conséquent, un rôle politique essentiel à jouer dans l'Europe du sud-est. Cela passe avant tout par le déploiement d'une force militaire autonome, capable de gérer les conflits sur son propre sol. La valeur symbolique de la dépendance à l'OTAN dans les opérations menées en ex-Yougoslavie dans les années 1990, est incontestable sur la scène internationale : l'UE n'est pas apte à se doter d'une armée commune pour résoudre des problèmes internes au continent. Par conséquent, quelle valeur peut-on lui accorder sur le plan politique dans les relations internationales ? Au lendemain de la fin de la Guerre froide, l'OTAN est restée le défenseur attitré de l'Europe : « La défense militaire classique de l'Europe est l'affaire de l'OTAN, qui dispose tout à la fois de l'expérience, d'outils de planification très sophistiqués et du potentiel militaire américain »[10]. Néanmoins, l'année 2003 voit l'élaboration d'une Stratégie européenne de sécurité, dérivée des missions de Petersberg de 1992, qui amorce une volonté d'engagement militaire de la part de l'Union européenne : tandis que les Américains se désengagent des Balkans (devant un recadrage de leurs priorités en termes d'objectifs militaires), les Européens prennent de plus en plus en charge l'avenir de cette partie de leur continent. En 2003, la première opération militaire de l'Union européenne se met en place : en Macédoine, l'Union prend la relève de l'OTAN le 18 mars 2003, suite à l'accord « Berlin + » (mise à disposition des moyens de l'OTAN). Le 2 décembre 2004, elle met en place l'EUFOR, relève de l'Alliance atlantique en Bosnie-Herzégovine, première opération totalement autonome de l'Union européenne. Les avancées semblent évidentes : l'année 2005 voit, en théorie, la mise en pratique d'une véritable force européenne spécialisée dans la sécurité et la gestion de sortie de crises. Mais, concrètement, de nombreuses limites se heurtent toujours au développement d'une réelle armée européenne. Tout d'abord, la relève s'est passée dans une désorganisation administrative. Bien que les mêmes pays soient restés en place, de nombreuses données ont été perdues dans des procédures juridiques longues. L'essentiel de l'année 2005 a donc servi de remise en état des bases de données de l'EUFOR, dépourvues de nombreux documents indispensables à son action, parce que classifiés OTAN, et donc rentrés dans les états-majors nationaux. Par exemple, une grande partie du travail cartographique mené sur la Bosnie-Herzégovine est reparti à Londres, bien que les troupes anglaises soient restées sur place ; ainsi, des difficultés administratives limitent l'action d'une force européenne naissante. La complexité de la situation s'explique, en grande partie, par l'adhésion double de nombreux pays à l'UE et à l'OTAN. Les relations entre l'Alliance atlantique (organisation militaire) et l'Union européenne (organisation politique, économique et sociale) se compliquent dans la mesure où l'UE essaie d'atteindre une autonomie en matière de défense commune, tout en maintenant sa présence dans l'Alliance et son soutien aux opérations militaires qu'elle déploie.

 

L'année 2005 permet d'établir un bilan des manques de la PESD et des nombreux efforts qu'il reste à faire dans le cadre d'un déploiement efficace d'une opération militaire conduite par l'Union européenne : la dépendance vis-à-vis de l'OTAN se fait sentir en termes de matériels, d'équipements, mais aussi du fait de l'absence d'un état-major d'opération au niveau stratégique (l'EMUE, Etat-major de l'Union européenne, n'a pas les capacités de mener une opération d'envergure de haute intensité, et n'est conçu que pour des interventions limitées dans l'espace, dans le temps et dans le degré de violence). Par contre, l'Union européenne semble en pointe dans la gestion de sortie de crise, dans la mesure où elle dispose de capacités militaires ou civiles adaptées au cadre du maintien de la paix : la capacité de la FGE (Force de Gendarmerie européenne) et la coopération intense entre acteurs militaires et acteurs civils commencent à porter leurs fruits, même si de nombreuses nuances sont à apporter. Néanmoins, le bilan de l'EUFOR, première force européenne indépendante de tout autre moyen est globalement positif. Il reste que la situation de la Bosnie-Herzégovine était fortement stabilisée au moment des premières actions de cette force armée, et que l'UE ne dispose toujours pas de réelle capacité d'intervention propre. L’année 2006 doit permettre de consolider ces bases et de développer une expérience réelle d’OPEX pour l’Union européenne.

 

 

2.      Le défi de la mise en place d'une doctrine et d'une stratégie commune : après 2005, une réelle armée défendant le territoire européen ?

 

Les avancées de l'Europe de la défense sont réelles (figure n°3), mais semblent lentes vis-à-vis de la multitude de menaces existant dans le contexte géopolitique actuel. Mettre en place une opération militaire autonome en Bosnie-Herzégovine, pays stabilisé depuis quelques années déjà, relève des difficultés administratives, juridiques et procédurières. Quand serait-il si l'UE devait faire face à une menace plus lourde, qui engagerait ses troupes dans le temps long, sur des théâtres d'opérations éloignés ? Les Balkans doivent servir à consolider les fondements de la stratégie commune, à justifier auprès des eurosceptiques l'intérêt de mettre en place une défense européenne (et non plus disposer comme aujourd'hui d'une multitude de moyens nationaux sans aucune coordination, tant dans l'acquisition de matériels que dans l'élaboration d'objectifs communs), et surtout à tester les différents processus opérationnels pouvant bloquer une intervention armée. La coopération se fait d'autant plus difficile que les membres de l'Union européenne sont de plus en plus nombreux, ne disposent pas des mêmes moyens militaires, et ne conçoivent pas l'environnement international et la notion de sécurité de la même manière. Néanmoins, l'UE a fait part de son intention de prendre une place sur la scène internationale à travers un engagement armé, non seulement afin d'assurer soi-même la sécurité du continent européen, mais aussi pour se faire valoir comme acteur politique de grande envergure (22 des 25 pays membres participent à cette opération, symbolisant la volonté commune d'interagir sur le plan militaire). Les missions précédentes, et surtout l'opération « Concordia » en Macédoine ont permis à l'Union de faire valoir son désir de reprendre le contrôle de la défense du sol européen, sur proposition franco-britannique. 7000 militaires sont déployés à partir d'une structure de décision complètement autonome de l'Alliance atlantique. En pratique, les changements sont minimes : le mandat est inchangé, de nombreuses unités restent en place. Néanmoins le symbole est fort : l'Union européenne cherche à bâtir l'Europe de la défense au cœur même du continent. L'Union parvient en 2005 à disposer des instruments de gestion globale d'une crise : politiques et économiques dès 1994, puis policiers, et enfin aujourd'hui militaires. La progression semble rapide, mais les prochaines étapes sont beaucoup plus difficiles à franchir : 2005 marque la fin de cette « initiation » à une Europe de la défense puissante, qui doit désormais apprendre à gérer des crises plus complexes et intenses, tout en apportant un consensus sur les modalités de formation d'une armée européenne : « C'est donc dans le domaine des défis militaires que l'Union européenne a le plus rapidement progressé. Toutefois, la dynamique du début a tendance à s'essouffler […] malgré toutes les déclarations de bonne intentions, l'UE ne peut encore remplir seule que des missions de faible envergure et doit recourir aux moyens de l'OTAN pour des opération de plus grande ampleur »[11]. Les questions soulevées en cette fin d'année sont nombreuses : quel commandement, quelles forces, quel type d'intervention ? L'Union européenne doit faire aujourd'hui face au défi de construire une armée capable d'intervenir en amont, et non plus seulement de prendre la relève de l'OTAN.

   

La coopération avec l'Union européenne est un facteur important de stabilisation de la région. Non seulement, les militaires agissent dans cette zone afin d'assurer le maintien de la paix (sous l'égide de l'ONU au Kosovo, et de l'UE en Bosnie-Herzégovine depuis le 2 décembre 2004, et en Macédoine), mais aussi l'adhésion de la Slovénie dans l'Union a ouvert la voie de l'espoir d'un développement économique dans l'ensemble de la région. D'une part, les hommes politiques se doivent de « calmer » les nationalismes en proposant aux habitants l'alternative de l'intégration future dans l'Union européenne. D'autre part, l'Union fait pression dans les négociations avec les pays balkaniques pour qu'ils livrent les criminels de guerre au TPIY (c'est le cas pour la Serbie, et surtout pour la Croatie qui s'était vue refermer la porte de l'ouverture des négociations d'adhésion par manque de volonté de coopération avec le TPIY : la capture du général Ante Gotovina met fin au contentieux entre le Tribunal et Zagreb, et ouvre de nouvelles perspectives à l'adhésion de la Croatie dans l'UE) et pour qu'ils mettent fin aux réseaux criminels et mafieux, ainsi qu'à la corruption (par exemple, la Bulgarie voit son adhésion en 2007 menacée par le développement sur son territoire des trafics mafieux et de la corruption).

 

Enfin, le point important de l'année 2005 est la mise en place d'une première expérience réelle de maintien de la paix pour l'Europe de la défense en construction. En effet, le 2 décembre 2004, l'Union européenne a pris le relais de l'ONU en Bosnie-Herzégovine : de plus en plus, l'Europe doit assumer elle-même la défense de son territoire. Elle a des missions en Macédoine et en Bosnie-Herzégovine, et fournit une grande proportion des contingents déployés au Kosovo. L'année 2005 paraît être un tournant fondamental dans la mise en application concrète de l'idée de l'Europe militaire apte à assurer la paix sur le continent sans le recours à des forces extérieures (et principalement aux Etats-Unis, par le biais de l'OTAN). Néanmoins, des zones restent incontrôlées : idéologiquement, les nationalismes serbe et croate sont toujours aussi présents sur la scène politique ; les manifestations de sympathie en faveur des différents criminels de guerre inculpés par le TPIY sont nombreuses et ponctuent la vie politique. De plus, l'Albanie demeure un pays exclus de la dynamique européenne où se perpétuent des traditions claniques fondées sur le principe de vengeance et où se développe une mafia puissante dont les réseaux se répandent dans l'ensemble balkanique et dans l’Italie voisine. Enfin, la décision en novembre 2005 d'ouvrir les négociations sur le statut futur du Kosovo dès le début de l'année 2006 marque non seulement un tournant, mais surtout un risque important d'agitations, voire de reprise de conflits. En effet, si l'ouverture des négociations le même mois pour un Dayton II, revoyant le statut et le fonction de la Bosnie-Herzégovine, est signe d'espoir et s'inscrit dans le processus de réconciliation des populations bosniennes, le cas de l'antagonisme entre Albanais et Serbes du Kosovo est beaucoup plus complexe : les rancoeurs sont toujours présentes dans les esprits et les relations quotidiennes, et influent sur de nombreuses zones de la région balkanique. Les Albanais de Macédoine (désirant l'indépendance), de Serbie centrale (voulant être rattachés au Kosovo), les Serbes du Kosovo et de Kranija, mais aussi les Monténégrins (qui doivent décider par référendum s'ils veulent toujours constituer une fédération avec la Serbie ou non), les Hongrois de Voïvodine (qui possède le statut de province de la Serbie, comme le Kosovo d'avant-guerre), et toutes les minorités des Balkans vont suivre attentivement ces négociations afin de faire valoir eux aussi tous leurs droits, en s'appuyant sur le principe des peuples à disposer d'eux-mêmes.

 

L'année 2006 marque l'entrée des Balkans dans une nouvelle aire : il ne s'agit plus de résoudre des conflits ouverts et de mettre fin à un régime visant le nettoyage ethnique de certaines populations sur le continent européen. Désormais, l'Union européenne fait face au défi de la diplomatie et de la réconciliation réelle et durable, ainsi que de la reconstruction et du développement économiques. La pauvreté et la criminalité des zones à risques contrastent avec la richesse et la stabilité de la Slovénie qui s'est rapidement détachée de la logique balkanique pour entrer pleinement dans l'Union européenne. L'Europe doit décider de son rôle dans la région (notamment dans l'acquisition d'une politique commune et dans la mise en place de moyens militaires indépendants des Etats-Unis), et de son degré d'implication (dans le déploiement des contingents militaires, leurs statuts, leurs missions, leurs nombres et leurs dispositifs spatiaux). Les Balkans deviennent en 2006 le grand laboratoire pour une Europe de la défense en construction.

 

 

 

Bibliographie indicative :

·        de Bressy, Bernard, 2006, "Des frontières de l'Europe", in Défense nationale et sécurité collective, revue mensuelle, mars 2006, 62^ème année, n°3, pp. 5-12.

·        Dérens, Jean-Arnault, 2000, Balkans : la crise, Editions Gallimard, Collection Folio actuel, en collaboration avec la Monde, Paris, 375 pages.

·        Dérens, Jean-Arnault, 2006, Kosovo, l’année zéro, Editions Paris Méditerranée.

·        Chef de bataillon Eglemme,  2001, "Le déminage ou le génie à la frontière entre actions militaires et humanitaires", Objectif Doctrine, p. 34-38.

·        Eurodécision – AIS (Agence d'Intelligence Stratégique), 2004, Quels avenirs possibles pour la PESD au regard de la conjoncture actuelle : diminution d'une grande partie des budgets de défense européens et difficultés rencontrées par la PESC ?, étude réalisée pour la DAS, 30 janvier 2004, Paris.

·        Le Courrier des Balkans, site Internet consacré à l'actualité dans les Balkans, www.balkans.eu.org.

·        OTAN, 2005, "L'OTAN dans les Balkans. Instaurer la paix et la stabilité dans les Balkans", Briefing OTAN, février 2005, 12 pages (consultable sur www.nato.int).

·        Marichez, Jean et Xavier Olagne, 1998, La guerre par actions civiles, FED (Fondation pour les Etudes de Défense), collection perspectives stratégiques, La documentation française, Paris.

·        Mariller, Roseline, 2006, Quelle stratégie pour l'Europe de la défense ?, Editions Economica, Collection Stratégies & Doctrines, Paris.

·        Prévélakis, Georges, Les Balkans. Cultures et géopolitique, Editions Nathan Université, Collection Géographie d'aujourd'hui, Paris, 192 pages.

·        Rioux, Didier (sous la direction de), 2006, L'année 2005 dans le Monde, Editions Gallimard, collection Folio/Le Monde actuel, Paris.

·        Roux, Jean-Philippe, 2005, L'Europe de la Défense. Il était une fois..., L'Harmattan, Paris.

·        Tardy, Thierry, 1998, "L'opération de maintien de la paix : un concept éclaté", Les Champs de Mars (cahiers du Centre d'études en sciences sociales de la défense), n°3, premier semestre 1998, La documentation française, Paris, pp. 69-88.